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建立经营性国有资产代表人制度
- 作者： 时间：2008-02-01 点击：
- 度，在其构建过程中，应当考虑以下几个层面的问题：
第一，建立立法授权模式，解决源头授权到位、合法的问题。国有资产所有权本质上是国家代表全体人民依法行使所有权，而国家这一权利基于“主权在民”的法治原则。（注：在这种情形下，国家对国有资产享有的是权利而不是权力，万万不可将之混淆。）目前我国现有国有资产方面的立法，均为国务院或国务院部委制定，且均授权国务院代表国家统一行使国有资产所有权，实为自己授权自己或下级授权上级，显然不符合法治原则的基本精神。因此，必须首先由国家权力机关以国家立法形式，授权政府代表国家行使国有资产所有权，使政府依法取得授权的依据。
第二，根据我国国有资产的分布现状，建立由政府对国有资产代表进行分级授权的制度。目前我国国有资产所有权制度基本上依照“国家统一所有，政府分级管理”来设计，即原《国有企业财产监督管理条例》第5条、第6条规定的“国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权”，“在国务院统一领导下，国有资产实行分级行政管理。”这一制度设计忽视了我国国有财产所有权分级代表行使的现实性。实际上，地方政府监管下的国有资产已具有相对的独立性，已经形成为相对独立于中央政府监管下的国有资产的财产类别。因此，在解决国家立法机关合法授权的同时，应同时授权地方政府有权代表国家行使国有资产的所有权，由其直接对国有企业委任、派出国有资产代表人，以减少政府授权的级阶。
第三，减少授权环节，授权代表一步到位，具体到人。为了减少代表制度不必要的中间环节，人为增加代表成本，政府依据国家法律，在确立国有资产代表人时，应当授权具体的自然人代表国家行使国有资产出资人的权利，它与现行的国有资产授权经营体制不同，后者是授权给具体的法人机构或组织经营特定国有资产或持有国有股。国有资产的出资人权利具体由自然人代表来行使，有以下几大优点：一是可以减少授权环节，节省授权成本。二是有利于通过严格的责任制度来监督、约束自然人代表的经营行为。三是授权自然人代表，有利于国有资产代表人制度与现行企业内部制度的衔接。国有资产代表人是代表国家或政府行使国有资产出资人的权利，在未公司化的国有企业或国有独资企业里，这一代表可以通过职工代表大会的选举机制或通过设立董事会，进入企业的领导机构；在股份制企业内部则可通过股东大会的选举机制进入公司董事会或监事会。而相反，如授权法人机构代表行使国有资产出资人的权利，则法人要么以其现有法定代表人来行使，要么授权其他自然人代表行使，这样容易出现法人代表人制度与国有资产代表人制度相互间的冲突，不利于现有企业制度的良性运作。（注：按现在政策和学界通说，应授权现有国有重点企业代表国家行使国有资产经营权或国有资产出资人的权利。对于全部资产均为国有资产构成的国有独资企业，由其代表国家行使国有资产出资人的权利，除存在法人代表制度与国有资产代表人制度之间的冲突之外，尚不存在不同资本利益之间的冲突；而如国有资产仅为控股或参股的具有国企背景的企业，由其代表国家行使国有资产出资人的权利，则不惟存在法人代表制度与出资人代表制度的冲突，而且还存在不同资本权属之间的利益冲突，因此授权国有重点企业代表国家或政府行使国有资产出资人权利，与企业出资人制度和企业法人主体资格制度是极不相容的。）
第四，按其权能属性，实行分类授权，分类代表。经营性国有资产所有权权能在具体运行过程中，主要由两大类权能构成：一为所有权权能在经营环节转化为股权的运行；二为对具体经营者经营行为的监督管理。这两大类权能是相辅相成的。因此在制度设计中，应分别设置代表国家行使国有资产经营、管理的出资人代表（国有董事）和代表国家这一出资人代表对国有董事进行监督管理的监管代表（国有监事）。国有董事代表国家行使国有资产经营决策权，国有监事则代表国家或国家特定机构行使对经营性国有资产的出资人代表和其他企业经营者的监管职能。
综上所言，我们认为，在具体构建国有资产代表人制度的过程中，应变现有的国有资产授权经营制度为：由国务院向国有独资重点大型企业或国有控股、参股企业委任、派出一级国有资产出资人代表（国有董事和国有监事）；现有地方管辖的国有企业，具体可以参照国家委任、派出的一级国有资产代表人的做法进行。（注：我们认为地方国有企业应纳入国有资产代表人制度的视野，但地方国有企业应止于哪一级，学术界存有争议，我们认为，地方国有企业应以省级为主，地市级可以保留少量公益性国有企业，县级一般不应拥有国有企业。）然后由全资国有企业对其再投资企业或持有国有股的子企业委任、派出二级出资人代表或国有股权代表。（注：非全资的国有企业向再设立的企业派出的自然人代表不是国有资产代表人而是企业的代表人。其实，全资的国有企业（它与国有独资公司不是同一
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